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乔新生:该由人大为房地产税专门立法
来源:(www.rdyjs.com)  【中国人民大学在职研究生招生信息网】  发布时间:2015-12-17

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修改后的《立法法》已明确规定,在税收征管方面必须制定法律,因此,全国人大制定房地产税法不能再耽搁了。将我国现有的房地产市场领域各种税收制度归纳整理,并在此基础上制定统一的房地产税收法律规范,才能确保我国房地产市场稳定发展,房地产税征收才不会偏离税收法定基本原则。

笔者曾提出,应由全国人大常委会制定专门的房地产税法,因为这项改革不仅关系税收制度调整,也关系不同群体之间的利益分配。不过,从目前的情况来看,为了尽快实施房地产税改革,有可能会沿用以往的做法,由国务院提出改革方案,由各地根据本地实情制定具体实施方案。

房地产税改革主要涉及以下几个方面:房地产税究竟是中央税还是地方税,房地产税究竟是直接税还是间接税,房地产税究竟是财产税还是增值税。所有这些问题都有待税收征管机关加以说明。

比较世界各国房地产税立法,房地产税通常都是地方税。这是因为房地产市场是典型的地方性市场,房地产市场的发展与地方经济的发展密切相关,如果一个地方房地产税收负担相对较重,地方政府财政收入就会相对充裕,公共产品包括学校、医院、社会保障性住房及其他公共产品就会相对较多,这对于吸引高收入阶层十分有利。换句话说,房地产税是典型的“羊毛出在羊身上”,如果房地产所有权人希望获得更多公共产品,那么,就必须缴纳更多的房地产税。反过来,如果一个地方房地产税相对较高,这个地方的投资成本也就相对较大。如果房地产税负担相对较重,地区经济发展就会受到影响,居民的收入就会相对下降。因此,究竟该如何确定房地产税的税率,完全是一个地方性问题。

当然,这是从发达市场经济国家房地产税立法经验得出的结论。如果房地产税不完全用于公共产品供给,那房地产税的高低与地方经济的发展就没有直接的联系。从这个角度看,照抄照搬西方发达市场经济国家房地产税的立法经验,可能无助于解决我国现实生活中存在的问题。但不管怎样,把房地产税作为地方税,由地方税务机关根据本地经济发展需要以及居民的实际情况确定房地产税率,完全有必要。

如果我国合并后的房地产税变成了地方税,那么,部分地方政府为了汲取财政收入,有可能会放弃征收房地产税。假如地方政府开征房地产税,那么,有可能会导致房地产开发商转嫁税收成本,使地方房地产市场价格迅速攀升。这么看来,征收房地产税很可能会产生“挤出效应”,抑制地方经济的发展。当前一些城市之所以经济下滑,就因为过分依赖房地产市场。由于房地产市场趋于饱和,房地产市场价格居高不下,城市生产成本和居住成本越来越高。假如地方征收房地产税,那么,有可能会导致房地产持有成本大增,征收房地产税能否达到促进经济发展,增加财政收入的目的,还需拭目以待。

征收房地产税是一个非常复杂的系统工程,首先必须评估房地产的价值和价格。在我国评估市场尚未完全形成的大背景下,如果在房地产市场价格评估环节出现严重问题,那么,征收房地产税很可能会出现灾难性后果。在上海和重庆开征房地产税的试点,由于主要针对高档商品住宅及新增商品住宅征收房地产税,负担相对较轻,因此,没有出现大问题。如果全国各地普遍开征,但没有建立科学的房地产市场价格评估机制,那就有可能会引发社会矛盾,甚至会出现大面积的腐败。

笔者的观点是,全国人大常委会应尽快制定房地产税法,针对我国房地产税征管中可能出现的各种问题制定具有可操作性的行为规范。房地产税法至少应解决以下几方面的问题:首先,明确征收房地产税的目的。如果征收房地产税收为了解决财政困难,增加政府财政收入,那在制定房地产税征收规则的过程中,应充分考虑中低收入阶层的实际住房需要,实行有选择地征收的原则,针对高档商品房征收房地产税;如果征收房地产税是为了抑制房地产市场的投机行为,那应对空置住房征收房地产税。

其次,房地产税法必须明确征收房地产税的基本原则,逐步理顺我国房地产市场领域的利益分配关系,防止房地产开发商转嫁税收负担,加重消费者居住成本。在我国房地产市场成本中,各种税费、建筑安装成本占了绝大部分,如果政府不能减少房地产领域的各项税费,那么,开征房地产税有可能会催生房地产销售价格大幅上涨。有部分学者为此建议房地产税应成为房地产持有阶段的税种,地方税务机关应根据房地产的面积和价格确定税额。这些学者实际上是把房地产税等同于西方国家的物业税,把房地产税当作财产税了。不过,正如人们所知道的那样,如果不考虑房地产市场利益分配结构,那么,征收房地产税有可能会导致政府汲取的财政收入越来越多,而居民在住房消费方面付出的成本越来越大,这样的税收制度不利于从根本上保护普通居民的利益,不利于城市经济的健康发展。因此,制定房地产税收制度必须统筹兼顾,充分考虑居民的实际承受能力。

还有,房地产税能否摆脱“黄宗羲定律”。我国房地产市场领域存在着各种各样的税费,将房产税和城镇土地使用税合并成为房地产税,不仅简化了税收种类,而且有可能减轻纳税人的负担。但这只是理论上的逻辑,在现实生活中征收房地产税之后,政府为了增加财政收入,有可能会开辟新的税种。只有把税收征管纳入到法律的框架内,由全国人大常委会制定统一的房地产税法,明确规定今后所有税收都必须有法律依据,才能防止我国房地产市场出现重复征税的现象。

修改后的《立法法》已明确规定,在税收征管方面必须制定法律,因此,全国人大制定房地产税法不能再耽搁了。将我国现有的房地产市场领域各种税收制度归纳整理,并在此基础上制定统一的房地产税收法律规范,才能确保我国房地产市场稳定发展,征收才不会偏离税收法定基本原则。

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